在很长的一段时期里面, 中国的能源法治体系长期处于那种结构性缺位的状态。这种状态的具体表现就是有那些分散的法律法规, 但是却没有一部基本法作为支撑。直到二零二五年这个时间点为止, 国家层面已经颁布了很多单行的能源法律。
这些单行法律包括《煤炭法》, 包括《电力法》, 包括《可再生能源法》, 还包括《节约能源法》以及《石油天然气法（征求意见稿）》。可是, 这些单行的规定却始终没有办法形成统一的整体, 因为一直缺少一部起统领作用、起框架作用的能源基本法。
这部法律处于缺位状态, 这种现象直接导致了各个单行法律之间衔接得不顺畅, 制度标准没办法统一, 监管权责变得模糊不清, 这就成为了制约能源转型系统性推进的上层制度瓶颈。
立法背景与现行制度缺口
在"双碳"这个目标被确立下来之后, 能源体系正在经历一种结构性的重组, 这种重组就是从现在这种情况变向那种情况, 也就是从以煤炭为中心的状态变成那种多能互补、而且是让新能源成为主体的状态。
但是现在的情况是, 现行的那个法律框架是在20世纪90年代到2005年前后形成起来的, 所以它的制度逻辑还是把化石能源和传统电力当作核心内容。
因此对于像分布式光伏、储能、绿电交易这些新业态,还有跟碳配额相衔接的事情大城新闻网, 在法律层面上缺乏一个统一的更高层级的法律依据, 这就使得地方立法呈现出很明显的碎片化问题。
在2021年的时候, 国务院发了一个叫做《2030年前碳达峰行动方案》的文件, 还有后面跟着发的一连串其他文件, 这些文件里面都提到了一件事, 那就是要把“完善能源法律法规体系”这件事, 作为配套制度保障里头排第一位的任务来完成, 因此, 关于能源基本法的立法工作, 已经被写进了全国人大的立法规划里。
核心制度框架
学界的研究情况, 主管部门的研究情况, 已经形成了基本上的一个共识, 这个共识就是认为, 能源基本法这一个事情啊, 应该是把以下内容这些核心板块都覆盖到的。
这个能源主权与安全条款, 是把国家能源战略的法定地位给明确了, 它还规定了能源供应安全的底线在哪里, 建立了战略储备的制度, 还搞出了应急调度机制。
建立多元能源协同制度, 统一对化石能源、新能源、储能、氢能等各类能源的开发规则, 统一管理传输规则, 统一管理交易规则, 统一管理退出规则, 旨在解决现有模式中, 由一部法律专门管理一种能源所导致的相互割裂现象。
对市场与监管架构进行明确, 要确立能源市场准入、定价机制、竞争监管的法定原则, 然后明确国家能源局、发改委、市场监管总局等部门的职责边界。
绿色转型义务: 要把碳达峰和碳中和目标变成法律, 要设定对化石能源消费峰值的约束, 要建立新能源消纳的保障机制, 还要建立绿色电力证书制度。
需要建立一套统一的规则, 这个规则是用来管能源领域的行政处罚事情的, 也是用来管损害赔偿事情的, 还是用来管行政争议救济事情的。
当前研究的关键争议
第一个问题是立法层级与模式的问题。大家现在还在争, 到底是用一套综合的、统一的立法办法, 也就是那个“一揽子”模式, 还是用能源法的总纲加上专项法的那些文件, 搞这种分层的模式, 学术界里头意见还不一致。第二个问题是新能源与传统能源的法定权重问题。
基本法律里面,需不需要把新能源优先这个位序给明确定下来能源基本法研究, 这里面牵扯到既有的能源企业的权益怎么过渡, 法律规定要安排清楚。第三个问题是中央和地方的事权划分问题。能源规划的权利,什么项目准不核准能源基本法研究, 还有市场的监管权力, 这些权力在中央政府和省级政府之间怎么分配, 目前的标准还得弄成法律规定的样子。
推进路径
我们要把原来的句子拆开, 变得啰嗦一点。就是按照国家全国人民代表大会的立法规划的那个节奏, 能源基本法预计要在十五五期间, 把这个草案审议给完成了。现在这个研究重点已经从前面的要不要设立这一点, 转到了怎么设立的这一方面。其核心工作是要完成整个制度框架的顶层设计和那些关键条款的可行性论证。
这么做是为了给后续的草案起草工作提供法理基础以及政策方面的输入。对于研究人员和实际工作部门来说, 一定要死死盯住立法规划里那种每年都要安排的工作计划, 还要一直跟着主管部门弄出来的那个征求意见的稿子, 只有这么做, 才能把整体进展的情况抓得准、抓得住, 这也是最靠得住的一种办法。
